刘尚希:PPP条例应明确民商法定位让民资吃定心丸

项目拟投资额超16万亿的政府和社会资本合作(PPP)模式，正迎来一个关键节点——PPP领域最高层级法律的公开征求意见期。

这部由国务院法制办近期公布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(下称PPP条例)，已经引起业内关注，公开征求意见截止日期为8月22日。

近日，在中国财政科学研究院举办的PPP立法研究成果发布暨研讨会上，中国财政科学研究院院长刘尚希认为，从PPP条例中可以看到立法的积极与进步。但他也建议，PPP条例的定位应当进一步明确为民商法，即政府必须定位在经济主体、民事主体的地位上，与社会资本平等地开展名副其实的伙伴合作关系，给社会资本吃下定心丸，将政企合作的不确定性降到最低程度。

PPP条例是我国目前法律层级最高的PPP条例，征求意见稿包括总则、合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任和附则7章，共50条，6000余字，意在规范拟投资额破16万亿的PPP发展和解决当前一些问题。

刘尚希认为，PPP条例最大的进步在于体现了共治理念，不再提政府特许经营。

“特许经营是过去计划体制的一种延续，是一种放权，放了权给社会资本，但还是政府说了算，刀把子在政府手里，这是政府搞特许经营的基本理念，这是内涵的一个逻辑。从这个来看，突破特许经营意味着突破传统的计划体制对政府的深刻影响。从PPP来看，应该说已经摆脱了，现在没有谈政府特许经营的问题。”刘尚希说。

他表示，PPP条例另一大进步地方在于问题导向，着力解决目前PPP中存在各类问题，控制风险。

这些问题包括PPP合作项目范围有泛化倾向，合作项目决策不够严谨、实施不够规范;社会资本方顾虑较多，特别是民营资本总体参与度不高;相关管理制度措施存在“政出多门”等问题。

不过，在刘尚希看来，PPP条例还有不完善的地方，比如PPP项目合同还有不清楚地方，而这本质上是PPP条例的定位不够明确。“政企合作具体过程中的平等伙伴关系，体现在立法定位上应该是民商法，而不是行政法或经济法。只有立足于民商法，才能真正把政府与社会资本之间的关系在法律上做出明晰的确定，进行规范。”

他表示，在推进政企合作中出现的各类问题归纳起来就是面临各种各样的不确定性，政府和社会资本对彼此都不放心，比如社会资本担心政府简单粗暴干预项目运行，不履行合同。政府担心社会资本撂挑子，承担潜在的财政风险、公共风险。而PPP条例核心是要将这些不确定性因素降到最低。

刘尚希表示，在PPP条例中，政府必须定位在经济主体、民事主体的地位上，与社会资本成为名副其实的平等的伙伴合作。这样才能给双方吃下定心丸，有事情好好商量。之所以说民商为基础，是因为民商一大内涵是商量，政府跟老百姓商量，跟社会资本商量，商量办事，这样才是平等，才是企业精神。政府以行政方式居高临下，发布命令，以行政权力解决政社合作中的问题，显然不利于政社合作长期可持续发展。

“PPP条例只有明确好定位，才能将政府风险和社会资本风险不确定性降到最低，这也是防控风险的基础，否则只是一句空话。因此PPP条例核心问题是解决不确定性问题，而且这种不确定性又要从改革尤其是供给侧结构改革的背景，从计划体制转向市场体制，从社会主义市场经济体制转向国家治理能力现代化的背景下去理解。”刘尚希说。

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